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公民提起行政公益诉讼的现实困境——以“李磊案”为视角

更新时间:2018-11-08来源:www.eeelw.com 责任编辑:135edf壹定发登录_手机版官方网站【www.135edf.com】

 尽管公民个人提起行政公益诉讼有其必要性,在理论和法律上也可行,但公民起诉在实践中却遭遇重重困难,其诉讼请求或者不被受理,或者被驳回,胜诉的案例少之又少,典型者如“李磊诉延吉市交通局行政不作为案”。原告李磊以其在2016年4月15日打工途中所搭乘的公交车晚点,因而侵害到其合法权益为由,向人民法院提起行政诉讼,请求法院依法确认当地交通局在公交管理方面存在行政不作为、乱作为、渎职行为的违法事实成立。一审法院认为交通局的行政行为与李磊之间“没有直接的利害关系”,认定当事人李磊没有合法的诉权。李磊不服一审裁定,提出上诉。二审法院经过审理,再次以“没有直接的法律上的利害关系”为由裁定驳回上诉。本案中,当事人所乘公交晚点,个人的时间利益因交通局的行政管理不力而受到侵害,根据《行政诉讼法》关于起诉资格的规定,理应具有起诉资格。类似情形屡屡被以不具有起诉资格为由驳回,背后有着内在的原因。

 

   (一)尚无赋予公民行政公益诉权的直接规定

相较于已经在理论和实务上得到双重推进的民事公益诉讼而言,我国的行政公益诉讼还相对薄弱。学问多元的今天,行政权力渗透进了社会各个领域,深刻影响着公共利益,行政行为侵害社会公益的情况十分常见,为社会公益奔走呼号的人越来越多,赋予个人行政公益诉讼原告资格具有十分深厚的社会基础。与之形成对比的是公民直接提起的行政公益诉讼数量还比较少,胜诉的更不多见,主要原因还是法律规定的缺位,公民个人提起行政公益诉讼于法无据。从我国现行立法体制看,行政诉讼还只限于传统的“被害者诉讼”,意即只有在个人权益和法律上的权益受到侵害时,公民才能够提起诉讼。新修改的《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这一原则性的规定继续确认了我国的行政诉讼属于主观诉讼,对于为了维护抽象的客观社会公共利益而提起的诉讼,其本身已经超越了我国当前的法律所规制的范围。从行政诉讼法修改后的司法实践来看,目前的立法不能够有效回应保护公共利益的现实需求,“法律规定得越明确,其条文就越容易得到切实地施行”,在法律中明确规定公民的行政公益诉讼起诉资格尤为必要。在“李磊案”的二审裁定书中,法院驳回上诉是基于“行政诉讼法并未赋予普通公民提起行政公益诉讼的原告主体地位”的判断,这与立法上尚无有关赋予普通公民提起行政公益诉讼权利的明确的、统一的规定有着密不可分的关系。

 

   (二)“利害关系”的模糊性使得司法实践继续对公民原告资格进行限制

    我国的行政诉讼是以维护私人利益为目的的诉讼,公民要针对侵犯社会公共利益的行政行为提起诉讼,只有借助于私益诉讼的外观。换言之,只有那些“自益形式的行政公益诉讼”才能够被法院受理,而“他益形式的行政公益诉讼”则不为法院受理或被驳回起诉。如前所述,《行政诉讼法》第25条对旧法进行了修改,现行《行政诉讼法》所使用的“利害关系”的概念已经能够为更广泛的社会主体提起行政公益诉讼提供可能,甚至可被理解为是立法努力向行政诉讼客观化接近的一种尝试,应该说已经为行政公益诉讼开启了一扇窗,提供了规范依据。但立法的这一变化似乎并未起到立竿见影的效果,这个“千呼万唤始出来”的行政公益诉讼却因“利害关系”一语的模糊性而“犹抱琵琶半遮面”,以致司法实践中多采取保守的做法,延续过去对原告资格的理解,仍将“利害关系”限制性地理解为直接利害关系或法律上利害关系。公民和侵害社会公共利益的行政行为之间仅在事实上存在利害关系或仅具有间接的利害关系时,起诉不能被法院受理或被驳回起诉,于是受侵害的公共利益便得不到有效救济。在“李磊案”中,即便当事人借助私益的外观提起诉讼,主张自身的合法权益也因交通局的不作为而受到侵害,但法院仍然认为“侵害包括私人个体权益在内的公共权益情形的,行政诉讼法并未赋予普通公民提起公益诉讼的主体地位”[ 需要说明的是,虽然该案二审裁定驳回李磊的上诉,但法院在裁定书中用大量文字专门指出了“城市公共交通系统的发展和完善,……有赖于包括每个乘客在内的社会公众的关注、监督和建言献策,而非漠视或一味地隐忍。尽管人民法院程序性驳回了李磊的起诉,但李磊针对延吉市城市公交在运行中存在的问题向交通运输管理部门提出建议,该行为本身应当得到正面和积极的评价。”可以说是司法实践对当前未能明确公民的行政公益起诉权的无奈。WWw.eeelw.coM

]。至于司法实践中同样常见的对于城市规划领域行政机关违法审批行为、公共工程的审批招标发包等提起的公益诉讼,则更是由于行为不具备直接的受害者即“不具有利害关系”而不被法院受理。总体来看,尽管《行政诉讼法》修改前后法律用语发生了变化,但这种变化基本没有在实践中得到有效回应。

    问题的症结在于“利害关系”含义的模糊性,既可以延续过去的做法,限制性地理解为“直接利害关系”或“法律上利害关系”,也可以理解为任何可以被“利害关系”一语涵摄的利益关系,学界对此一直以来都有不同观点。“李磊案”中,法院之所以认为当事人不具有原告资格,正是因为采取的是前一种缩小化的理解,这与我国《行政诉讼法》最大限度地保护公民、法人和其他组织合法权益的价值目标是相违背的。正如美国行政法学者伯纳德·施瓦茨所指出的,如果一个有着合理理由的起诉人仅是因其个人尚未受到足够的影响而被挡在法院大门之外,则这只能表明一些行政机关违反法律却不受管束,这与维护公共利益的要求是相违背的。笔者认为,对于“有利害关系”的说明,应当从于公民有利的角度去说明。实际上,只要根据汉语文字的一般含义去对“有利害关系”进行平义说明,结论本应当是有利于保护公民合法权益和社会公共利益的。“利害关系人”外延可以相当宽泛,除2000年《若干说明》中规定的相邻权人、公平竞争权人等之外,可以根据实践需要进一步扩大,原则是通过行政诉讼解决争议比其他途径的效率更高、成本更低,更便于维护有关社会主体的合法利益。

    有文章将当前存在的限制公民提起行政公益诉讼的原因归结为“他益形式的行政公益诉讼”,意即“原告与被诉行为之间没有或不被认为有利益关系”是法院不予受理的原因[[[] 林莉红,马立群.作为客观诉讼的行政公益诉讼[J].行政法学研究,2011,(4):3-15.]]。但“自益”和“他益”两种形式之间的界限似乎并不明确:单纯地侵犯公益却丝毫不会侵害私益的情形并不存在。边沁对公共利益和个人利益的关系有过论述,他认为“共同体由个人组成,共同体的利益是组成共同体成员的利益之和”[[[] 边沁.道德与立法原理导论[M].时殷弘,译.北京:商务印书馆,2000:58.]]。意即,公益与私益之间不是绝对的对立,而是对立统一的关系。任何侵害社会公共利益的行政行为都会在不同范围内、不同程度地侵犯到公民的个人利益,何来“自益”、“他益”之分呢?造成个人提起行政公益诉讼遇阻的原因还是对如何说明“利害关系”的问题不明确。

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