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完善公民提起行政公益诉讼的初步设想

更新时间:2018-11-08来源:www.eeelw.com 责任编辑:135edf壹定发登录_手机版官方网站【www.135edf.com】

 对以公民个人为原告的行政公益诉讼可以明确的两点事实是:第一,理论上允许公民个人为保护社会公益而直接提起行政公益诉讼不仅是必要的,《行政诉讼法》的修改也表明它是可行的,但法律上尚无有关行政公益诉讼的统一性规定;第二,实践中已经允许公民在行政行为与自身存在利害关系时借助私益诉讼的外观提起公益诉讼,但目前还仅限于直接利害关系或法律上的利害关系,保守的司法实践还不能回应立法的变化。以上现状是构建以公民个人为原告的行政公益诉讼时无法回避的问题,正是这些问题决定了我国以公民个人为原告的行政公益诉讼的制度空间。因此,如何针对这一制度在现实中所遇到的困境寻找出路,使以公民个人为原告的行政公益诉讼成为解决相关冲突的常规性手段,这是下文所要解决的问题。

 

   (一)立法明确公民个人有权提起行政公益诉讼

面对当前的状况,未来应尽快以立法的形式明确规定行政公益诉讼,规定公民个人的行政公益诉讼起诉资格,这是解决当前问题的根本途径。有别于普通法系国家以判例作为法律的渊源形式,我国司法体系更多地具有欧陆法系的特征,司法活动对于成文法的依赖性较强,属于“规范出发型”司法。因此,无论从现行立法中是否能够解读出个人提起行政公益诉讼的可能性,通过法律明文规定的方式明确公民的行政公益诉权都十分必要[[[] 吴凯.我国公民个人提起行政公益诉讼的制度设计[J].探求,2010,(7):29-33.]],这不仅是适应我国以成文法为基础的司法活动的需要,更是保障公民诉权、维护公共利益的需要,也符合我国行政诉讼的发展趋势。出于增加公民提起诉讼的机会和途径,以及扩大诉讼保护公共利益和解决行政争议的需要,应当在立法中尽量扩大公民提起行政公益诉讼的适用范围:一是违法地损害社会公益的具体行政行为,例如常见的造成国有资产流失、重大的环境污染的行为;二是损及公民私人利益,却具有较大的社会影响,实质地侵害社会公益的行为;三是抽象行政行为;四是行政机关怠于履行职责,侵害社会公益的违法不作为行为。

 

   (二)在统一性规定制定前,应当确立一个应对现实的解决方案

    《行政诉讼法》刚刚修订完毕,将行政公益诉讼写进法律尚需时日。在法律中明确公民有权提起行政公益诉讼之前,有必要确立一个应对现实的解决方案,以填补当前的立法空缺,尽可能减少实践中对以公民为原告的行政公益诉讼的限制。

   1.以司法说明方式统一对“利害关系”的理解

主张制定法律明确规定客观行政诉讼主要是基于我国的成文法传统的考虑,实际上,以立法形式使行政诉讼客观化的国家在数量上并不多,更多的国家则是通过法律说明来实现主观诉讼的客观化[[[] 欧爱民.行政诉讼的客观化[J].求索,2004,(7):88-91.]]。现行《行政诉讼法》第25条的规定已经为公民个人提起行政公益诉讼提供了可能,可通过对其中“利害关系”进行合理说明,统一实践中对这一法律概念的理解。

(1)对“利害关系”的说明不能太过狭隘。如果仅仅将有权提起诉讼的主体限定在相对人、法律上的利害关系人或直接利害关系人,那么将无法有效回应法律的变化,不利于公益的保护。实际上,凡是认为行政行为影响到其合法权益的人都应当理解为这里所说的“利害关系人”;在效果上,凡与行政行为之间存在“最低限度的利害关系”的公民、法人或其他组织,都有权提起行政诉讼。在“李磊案”中,当事人所乘公交晚点,影响到其正常出行,所以尽管他不是交通局行政管理的直接相对人,但因其与交通局的行政管理行为之间具有一般意义上的利益关系,足够影响到其时间利益等合法权益,符合起诉条件,当然应当被法院受理,依据就是《行政诉讼法》第25条的规定。至于受理之后应当如何裁判,那就不是公民是否享有诉权的问题了。

(2)在说明“利害关系”时也不宜过于宽泛。对于以保护主观权利为主要目的的诉讼形式,如果对其客观化的程度缺乏必要的限制,超越了客观化的界限,那么就会背离行政诉讼核心的立法目的[[[] 林莉红,马立群.作为客观诉讼的行政公益诉讼[J].行政法学研究,2011,(4):3-15.]]。虽然对于“利害关系”应当从宽说明,但无论怎样说明都不能将其说明为针对一个侵犯社会公益的行政行为,全体公民都享有诉权,因为个人与行政行为之间的利益关系应当有一个最低的限度。从域外行政公益诉讼实践来看,尽管行政公益诉讼的原告范围在趋势上确实是在不断放宽,但也并不是任何人均可依法享有为维护公共利益而提起行政诉讼的权利。著名的美国“地球之友案”对“利害关系”的认定比较开放,大大突破了此前的严格的原告资格标准。即便如此,该案也要求具有“违法的行为多多少少地影响到了足够的私人利益”,公民至少应当向法庭展示其美学利益、休闲娱乐利益或者其他任何可供识别的利益遭受侵害的事实[[[] 齐树洁.诉权保障与当事人适格之扩张[J].西南民族大学学报(人文社科版),2006,(12):67-73.]]。笔者以为,可以以此标准来判断“最低限度利害关系”。当然何谓“足够的”本身仍须由法官裁量,但这已经能够将“利害关系”扩展到可说明的边界了,不至于像当前这样局限在“法律上的利害关系”或“直接的利害关系”。此外,有学者还提出,这种放宽还要受到新《行政诉讼法》第49条关于行政诉讼起诉条件的限制,如须有具体的诉讼请求和事实根据等[[[] 姜明安.论新《行政诉讼法》的若干制度创新[J].行政法学研究,2015,(4):12-21.]]。

(3)最低限度的利害关系与单纯的他人利益之间应当是可以区分的。广为媒体报道的“严正学诉浙江椒江文体局行政不作为案”常被认为是他益形式的行政公益诉讼的典型,但公益诉讼人严正学与文体局的不作为之间并不是无任何利益关联,二者之间有着“最低限度的利害关系”:椒江市学问馆是椒江市文联和当地市民的主要的学问活动场所,本应是市民陶冶情操、提升学问素养的地方,加之位于学校附近,对其内的展演活动应当有着更高、更严格的艺术要求、道德要求。文体局怠于履行管理职责,对学问馆内的违法学问行为不闻不问,对包括严正学在内的文艺工编辑和附近居民的美学利益、精神利益以及学生的心理健康利益造成影响,这一影响已经明显超过了“最低限度”的标准,本案的可诉性问题可以在“自益形式的行政公益诉讼”概念内解决[ 严正学案发生在2000年,法院裁判符合当时法律的规定,此处只是用以说明当事人之间是有利益关系的,而不是像有的文章认为的单纯出于维护客观社会公益的目的。]。同样地,前文所提“李磊案”中,李磊因车辆晚点而耽误行程,自身的时间利益受到侵害,具备《行政诉讼法》第25条规定的原告资格,法院以没有原告资格为由驳回起诉是值得商榷的。除李磊之外,其他因交通局管理不力而受到影响或可能受到影响的公民,例如当地市民,也可能因与交通局的行政管理不力存在利益联系。但若其主张的权益达不到“违法的行政行为多多少少地影响到了足够的私人利益”这一最低限度标准,则不能被“利害关系”的含义所包含,在《行政诉讼法》中明确规定个人有权提起公益诉讼之前,目前是没有任何法律依据的,这正是前文提到的主观诉讼客观化的界限。

   2.发挥引导性案例制度对于司法实践的引导作用

在立法尚未明确规定公民个人有权提起行政公益诉讼之前,最高人民法院和最高人民检察院的引导性案例可以暂时性地充当填补法律缺位的作用。通过引导性案例来明确公民提起行政公益诉讼的条件和程序等问题,这不仅可以引导下级法院公正地裁处类似的公益诉讼案件,而且对于探索以公民个人为原告的行政公益诉讼制度具有积极的意义。让以个人为原告的行政公益诉讼在实践中先运作起来,从中发现问题,也为未来在《行政诉讼法》中明确公民个人的行政公益诉权奠定良好的基础。

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   (三)发挥检察机关支撑起诉的功能,对诉讼进行法律监督

我国《民事诉讼法》第15条规定了我国民事诉讼的支撑起诉原则。近年来,由检察机关支撑起诉的环境领域的民事公益诉讼时常见诸报端,检察机关通过支撑起诉,对维护司法公正、保护公共利益起到了非常重要的推动作用[[[] 刘冠南.检察机关首次出庭支撑环境公益诉讼[N].南方日报,2014-12-26(A03).]]。

公民作为原告提起行政公益诉讼,往往在证据收集等方面存在困难。面对处于强势地位的行政机关,公民个人的力量显得十分弱小,对于侵犯社会公共利益的行政行为,甚至可能出现公民不能诉、不敢诉或不便诉诸法院的情形,从而影响了其自身合法权益的保护乃至公共利益的保护。为此有必要通过一定的机制对公民提起行政公益诉讼予以鼓励,对其在诉讼过程中的合法权益进行保护。检察机关属于国家公权力机关,在取证方面具有相当的优势。检察机关作为支撑起诉人出庭,强化了起诉力度,维护了司法公正,还可以法律监督机关的身份对诉讼进行监督,有利于保证案件取得良好法律效果和社会效果[[[] 刘冠南.检察机关首次出庭支撑环境公益诉讼[N].南方日报,2014-12-26(A03).]]。

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